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2019年7月19日，文化和旅游部公布了2018年度文化和旅游部部门决算。报告显示纳入决算的预算单位包括故宫博物院、中国国家博物馆、中国美术馆、中国国家画院、恭王府博物馆等43家。
文件并公开十年间《故宫博物院古建整体保护维修项目绩效评价报告》，显示从2008年至2018年十年间，中央财政安排资金支持故宫博物院整体保护维修项目，共下达预算资金129925万元，实际支出129925万元。项目主要包括古建维修工程、古建勘察设计、古建零修及园林养护工程、古建保护研究、古建配套环境治理及保护工程五个方面内容。
故宫博物院古建整体保护维修项目绩效评价报告
评价认为，故宫博物院通过实施古建整体保护维修项目，消除了古建筑本体结构的安全隐患，实现了古建筑保护的真实性和有效性，对保护世界文化遗产及传承营造技艺具有重大意义，同时进一步提升了故宫在国际博物馆界、世界文化遗产保护组织中的号召力和影响力。同时评价也发现，随着时间的推进，古建整体保护维修项目的实施内容发生了变化，项目实施重心逐步由“以修缮为主”向“日常保养维护工程、研究性保护工程”过渡。近年实施内容存在边界不清晰、预算编制不够合理、项目管理不够规范、《总体规划》任务未完全按预期及时实施等问题。
2018年度文化与旅游部部门决算情况说明
（一）收入支出决算总体情况说明
1。收入总计1，028，049.35万元
2018年度总收入1，190，036.67万元，其中本年收入949，370.31万元。具体情况如下：
（1）财政拨款收入763，874.54万元。系文化和旅游部本级及所属事业单位2018年从中央财政取得的资金。较2017年度决算数增加122，611.18万元，增长19.12%，主要原因是：一是根据党中央、国务院对文化和旅游工作要求以及文化和旅游发展改革需要，中央财政增加安排我部项目资金；二是根据工程进度，财政部追加中国工艺美术馆工程等中央基建投资项目预算。
（2）事业收入132，327.28万元。系所属事业单位开展专业业务活动及辅助活动所取得的收入，如演出收入、展览收入等。较2017年度决算数增加16，044.34万元，增长13.80%，主要原25因是：我部所属事业单位在文化和旅游融合发展的大背景下，事业不断发展，事业收入也有所增长。
（3）经营收入9，357.79万元。系所属事业单位在专业业务活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入，如销售收入、房租收入、出版经营收入等。较2017年度决算数增加23.96万元，增长0.26%，与上年基本持平。
（4）其他收入43，810.70万元。系文化和旅游部本级及所属事业单位在财政拨款、事业收入、经营收入之外取得的收入，如固定资产出租收入、利息收入、捐赠收入等。较2017年度决算数增加6，036.45万元，增加15.98%，主要原因是：部分事业单位接收其他部门横向拨款等增加。
（5）用事业基金弥补收支差额3，162.35万元。系所属事业单位在用2018年的“财政拨款”“事业收入”“经营收入”和“其他收入”不足以安排全年支出的情况下，按规定使用以前年度积累的事业基金弥补2018年收支缺口的资金。较2017年度决算数增加613.49万元，增加24.07%，主要原因是：部分单位按规定使用以前年度积累的事业基金弥补2018年收支缺口的数额增加。
（6）年初结转和结余237，504.01万元。系文化和旅游部本级及所属事业单位以前年度支出预算尚未完成，结转到2018年仍按原规定用途继续使用的资金，及项目已完成产生的结余资金。包括上年度财政拨款结转和结余，上年度部分事业收入、经26营收入、其他收入结转资金。
2。支出总计1，190，036.67万元
2018年度总支出1，190，036.67万元，其中本年支出866，056.28万元。
具体情况如下：
（1）一般公共服务支出（类）282.43万元。主要用于中央纪委派驻机构纪检专项工作经费和中国国学研究和交流中心基本支出以及开展国学研究与传播、展陈项目及相关业务工作支出。较2017年度决算数减少22，826.94万元，减少98.78%，主要原因是：2018年中国国学中心建设项目经费安排减少。
（2）外交支出（类）42，845.50万元。主要用于海外文化中心、驻外办购建以及人员工资、日常运转和开展业务活动等相关支出。较2017年度决算数增加7，018.98万元，增加19.59%，主要原因是：根据工作需要，海外中国文化中心建设和租赁费等项27目支出增加。
（3）教育支出（类）1，000.00万元。主要用于文化和旅游部本级全国基层文化队伍培训和直属事业单位中央文化旅游和管理干部学院全国文化管理干部素质能力提升专项培训支出。较2017年度决算数增加95.35万元，增长10.54%，主要原因是：根据工作需要，文化和旅游部本级全国基层文化队伍培训项目支出增加。
（4）科学技术支出（类）38，782.71万元。主要用于文化和旅游部所属科学事业单位在职及离退休人员工资和单位日常运转、学术研究、研究生培养、科研单位基础设施修缮及设备购置等方面的支出。较2017年度决算数增加2，775.29万元，增长7.71%，主要原因：舞台设备质量监督检查技术能力提升等社会公益研究任务增加，相应增加支出。
（5）文化体育与传媒（类）620，587.29万元。主要包括两方面，一是用于文化和旅游部机关人员工资和单位日常运转以及履行国务院“三定”方案赋予文化和旅游部职能而开展各项活动的支出；二是用于部属文化、文物和新闻出版预算单位人员工资和正常运转以及基础设施建设和开展专业业务活动发生的支出。较2017年度决算数增加27，733.39万元，增长4.68%，主要原因：中国工艺美术馆工程和国家文献战略储备库建设工程等中央基建投资项目预算增加，相应支出增加。
（6）社会保障和就业（类）14，143.35万元。主要是文化和28旅游部离退休人员和离退休管理机构的相关支出。较2017年度决算数减少1，253.99万元，下降8.14%，主要原因是：退休人员基本养老金纳入中央国家机关养老保险管理中心统一支付范围，相关支出减少。
（7）节能环保支出（类）503.13万元。主要用于文化和旅游部本级及所属事业单位能源节约利用方面的支出。较2017年度决算数增加175.67万元，增长53.65%，主要原因是：根据工作需要，基建项目支出增加。
（8）商业服务业等支出（类）43，813.76万元。主要用于旅游行业业务管理以及开展旅游宣传促销活动等方面的支出。较2017年度决算数减少6，900.52万元，下降13.61%，主要原因是：境外宣传推广费用减少。
（9）住房保障支出（类）20，640.28万元。主要用于文化和旅游部本级及所属事业单位按照国家政策规定为职工缴纳住房公积金、发放提租补贴和购房补贴。较2017年度决算数增加1，244.80万元，增长6.42%，主要原因是：住房公积金增加。（10）其他支出83，457.81万元。主要用于政府性基金安排的国家艺术基金项目及旅游发展基金项目支出。较2017年度决算数增加7，060.87万元，增长9.24%，主要原因是：随着国家艺术基金管理工作不断推进，资助项目不断增加，支出相应增加。
（11）结余分配23，155.33万元。主要是缴纳所得税和执行事业单位会计制度的单位从事业收入或经营收入中按规定提取29的事业基金和职工福利基金。
（12）年末结转和结余300，825.06万元。主要是文化和旅游部本级及所属事业单位按有关规定结转到下年或以后年度继续使用的资金。
纳入文化和旅游部 2018 年部门决算的预算单位共有43家，其中二级单位33家，三级单位10家
具体名录如下：
文化和旅游部本级、国家京剧院 、 中国儿童艺术剧院、中国国家话剧院、中国歌剧舞剧院、中央歌剧院、中央芭蕾舞团、中国交响乐团 、中央民族乐团、国家图书馆、文化和旅游部人才中心、 文化和旅游部离退休人员服务中心、文化和旅游部艺术发展中心 、中国国家画院、梅兰芳纪念馆、文化和旅游部恭王府博物馆、中央文化和旅游管理干部学院、中国美术馆、中国艺术研究院、中国艺术科技研究所、文化和旅游部民族民间文艺发展中心、故宫博物院、中国国家博物馆、中外文化交流中心、文化和旅游部清史纂修与研究中心、文化和旅游部全国公共文化发展中心、 国家艺术基金管理中心、文化和旅游部海外文化设施建设管理中心、中国国学研究与交流中心、文化和旅游部机关服务中心、文化和旅游部信息中心、中国旅游研究院、文化和旅游部旅游质量监督管理所、中国儿童剧场、 中国歌剧舞剧院艺术培训中心、北京天桥剧场、北京音乐厅、国家图书馆现代技术研究所、文化和旅游部人才中心培训中心、中国工艺美术馆、中国艺术研究院艺术培训中心、 《中华英才》半月刊社
为加强财政项目资金绩效管理，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》等相关文件规定，财政部预算评审中心组织第三方机构和专家成立绩效评价工作组，对故宫博物院古建整体保护维修项目实施以来，特别是2016-2018年的实施情况开展了绩效评价，现将有关情况报告如下：
一、项目基本情况
（一）项目背景。故宫，作为15~20世纪中国明清两朝皇家沿用近600年的宫殿，是世界上现存规模最大、保存最完整的木结构古代宫殿建筑群。由于自然风化损耗，故宫不少建筑年久失修，存在木构糟朽、油画斑驳、装修残损、梁柱偏移等问题，对故宫古建安全和保护、相关文物展示造成了很大影响，亟待抢救保护。针对古建筑现状和古文化传承的需要，故宫博物院作为整座紫禁城及其周围若干地段古建筑群和馆藏文物的管理机构，于2002年启动了以“完整保护，整体维修”为原则的故宫大规模修缮计划，2005年3月15日，国家文物局批复了《故宫保护总体规划大纲》（2003-2020）（以下简称《规划大纲》）。为落实《规划大纲》有关具体内容，使其更具有可操作性，故宫博物院于2012年组织编制了《故宫保护总体规划》（2013-2025）（以下简称《总体规划》），2016年4月5日通过国家文物局批复，确定规划总目标为“整体保护、世代传承”。
（二）项目目标。通过古建整体保护维修，进一步挖掘、存留、传承“非物质文化遗产”，兼顾维修与开放、保护与展示、地面建筑与基础设施配置之间统筹安排与协调开展，尽快实现古建筑群维护由“最完整”到“最完美”的保护维修水平，总体恢复故宫盛世的历史风貌。
（三）主要内容及预算支出情况。该项目主要包括古建维修工程、古建勘察设计、古建零修及园林养护工程、古建保护研究、古建配套环境治理及保护工程五个方面内容。从2008年起，中央财政安排资金支持古建整体保护维修项目，截至2018年，中央财政共下达预算资金129925万元，实际支出129925万元，其中2016-2018年中央财政资金投入39700万元，实际支出40689.53万元（含2015年结转资金989.53万元）。
二、绩效评价工作情况及评价结论
（一）评价范围和目的。本次绩效评价对象为故宫博物院古建整体保护维修项目，从项目立项依据、目标、组织实施、预算需求、执行效果等方面入手，对项目的实施情况和实施效果进行全面的分析和评价，重点分析2016-2018年项目的实施情况，涉及金额3.97亿元。通过开展绩效评价工作，对项目管理、完成情况进行全面了解，对中央财政资金的执行情况和实施效果进行70分析评价，总结经验及存在的问题，为中央财政资金的安排提供决策依据。
（二）评价指标体系。主要包括决策、管理、产出、效果四个方面，满分为100分。一是决策（20分）。主要评价立项依据充分性、立项程序规范性、绩效目标的明确性、绩效指标的合理性、实施内容的明确性、实施方案的可行性、预算编制合理性等。二是管理（25分）。主要评价组织管理健全性、管理制度健全性、制度执行有效性、项目监督执行有效性、资金管理制度的健全性和资金使用规范性等。三是产出（30分）。主要评价年度目标完成情况、总体规划完成情况、质量达标率和完成及时率等情况。四是效果（25分）。主要评价古建筑本体安全、古建筑保护完整性及真实性、古建维修利用率、开放面积达标率、年参观人数增长趋势、传统技艺传承、项目内容的可持续性、规划与制度的长期指导性和专家评价等情况。
（三）评价方法及实施。鉴于本次绩效评价是对古建整体保护维修项目实施以来，特别是2016-2018年的实施情况进行系统评价，时间跨度大、涉及子项目多，评价坚持“以规划为引领、以问题为导向、坚持系统评价”的总体工作思路，运用因素分析法、专家咨询、比较法、穿行测试法等方法开展工作。评价工作组按照“全面覆盖古建整体保护维修项目主要工作内容，兼顾当年及跨年度执行项目、已完工项目与在建项目，突出代表性”的原则选取17个子项目进行调研。综合现场评价结论和非现场评价意见，对项目进行综合评价，形成总体评价结论。
（四）评价结论。该项目绩效评价得分为85分，综合评价等级为“良”。评价认为，故宫博物院通过实施古建整体保护维修项目，消除了古建筑本体结构的安全隐患，实现了古建筑保护的真实性和有效性，对保护世界文化遗产及传承营造技艺具有重大意义，同时进一步提升了故宫在国际博物馆界、世界文化遗产保护组织中的号召力和影响力。同时评价也发现，随着时间的推进，古建整体保护维修项目的实施内容发生了变化，项目实施重心逐步由“以修缮为主”向“日常保养维护工程、研究性保护工程”过渡。近年实施内容存在边界不清晰、预算编制不够合理、项目管理不够规范、《总体规划》任务未完全按预期及时实施等问题。
三、绩效评价指标完成情况
（一）决策指标分析。该指标分值20分，评价得分16.5分。该项目立项符合国家相关政策、《规划大纲》和《总体规划》；立项程序规范，项目绩效目标明确；绩效指标较全面，但过于笼统且个别指标设置前后口径不一致；项目实施内容与年度计划基本匹配，但部分内容与其他项目交叉或重复，实施内容中列入了部分不属于《总体规划》范围及保护的项目；预算编制不够合理。
（二）管理指标分析。该指标分值25分，评价得分17.5分。该项目业务管理制度和资金管理制度基本健全；项目实施程序和流程基本符合相关法律法规、部门规章及故宫的相关制度，项目实施过程中履行了招投标、合同管理、工程建设监理等程序，但评价发现在招投标、合同管理、变更签证、结算管理、资料归档等方面存在不够规范的地方；预算执行率较好，但资金使用和项目核算方面不够规范，项目管理及监督执行机制有待进一步完善。
（三）产出指标分析。该指标分值30分，评价得分28分。古建整体保护维修项目年度目标完成情况较好。但需要指出的是，项目实施与《总体规划》存在一定偏差，部分项目实施滞后。
（四）效果指标分析。该指标分值25分，评价得分23分。自2002年启动大规模修缮计划至今，故宫历经近16年的维修，逐步消除了古建筑本体结构的安全隐患，开放面积逐年增加。在古建筑的修缮过程中，遵循了最小干预原则，最大限度地保持了文物原状、保留了古建筑的历史信息，同时引入了新的实施机制和传承方式，为古建筑的保护和研究起到了示范作用；但从项目五部分内容的资金占比情况看，项目实施内容和重点已发生偏离，项目内容缺乏可持续性，规划和制度缺乏长期指导性。
四、发现的主要问题及原因
（一）项目实施内容和重点已发生偏离。目前故宫古建整体保护已逐步由修缮为主向日常保养维护工程、研究性保护工程过渡，古建整体保护维修的需求已逐年减少。就近三年的项目实施情况分析：一是古建维修工程支出占比逐年减少，古建零修及园林养护工程支出逐年增加；另外配套治理工程项目中文化遗产保护辅助功能用房的新建和改造占比较大。
（二）项目实施与《总体规划》存在偏差，《总体规划》未起到应有的引领指导作用。《故宫保护总体规划》是故宫博物院迄今为止的第一份以文化遗产价值整体保护为目标的专项保护管理规划。针对故宫现存的各类文化遗产保护管理突出问题，一一制定了具有可操作性的分级、分类、分区、分批、分期规划措施。但实际项目并未按规划分区实施，且根据《总体规划》，中期（2015-2020年）将完成评估等级为C类及D类文物建筑的修缮工程，评价发现，截至2018年12月，C类、D类建筑修缮均未按期完成。
（三）项目设置的分类标准不够科学规范，项目实施内容、支出范围界定不够明确。该项目名称为古建整体保护维修，但实际下辖的五部分内容在实施中均包含了与古建本体或古建本体保护及维修相关性不强的内容。与中央部门项目支出预算管理中项目分级分类设置和管理要求不符，不利于项目绩效管理，影响财政资金使用效益。
（四）项目实施管理不够规范，缺少有效的监督考核机制和措施。一是项目绩效指标设置不够合理。没有针对项目五部分内容分别列出数量及质量指标，不利于考核；且指标设置前后口径不一致，不利于对指标完成情况的纵向对比。二是预算编制不够合理，个别项目预算编制不规范、依据不充分。三是在项目组织管理健全性、制度建设及执行有效性、资金管理及使用等方面均存在不完善、不规范情况。四是缺少有效的监督考核机制和措施，导致一些不规范的情况发生。
五、相关建议
（一）重新明确项目定位，优化项目结构。建议项目单位及主管部门根据故宫目前古建现状和实际需求，对项目重新定位，重新梳理项目内容，调整预算结构，确定预算规模，将古建筑日常性保养和维修工程分开，将研究性保护项目单独立项，明晰各自的实施内容、支出范围及资金渠道，便于规范项目管理，更好地维护古建筑的真实性、完整性。
（二）实行规划管理，落实规划的引领指导作用。一是完善项目生成机制，将部门、行业发展规划落实到具体项目，提高规划的可实施性。部门、行业规划确定的项目要与实际需求相衔接，合理安排项目实施节奏和力度，促进规划与预算相结合，提高预算的前瞻性。二是尽快落实《总体规划》要求，编制《故宫院落岁修计划》《故宫文物建筑修缮工程导则》《故宫建筑研究性保护项目管理规定》，指导和规范日常保养、保护修缮、研究性保护项目的实施。
（三）完善项目设置规则，有效避免交叉重复。建议项目单位及其主管部门严格按照中央部门项目支出预算管理要求，对现有二级项目进行全面梳理，聚焦重点，科学分类，厘清项目边界，进而规范项目预算申报和项目核算，避免交叉重复，提高资金的使用效益。
（四）进一步加强和规范项目管理。健全和完善相关管理制度，建立有效的监督考核机制，为规范项目管理和资金使用保驾护航。同时，严格执行相关建设程序和管理制度，规范项目各环节管理和实施。
